“重大节日免费通行少收200亿元”引热议，“多免、全免”呼声与现实存在巨大落差

　　再过段时间，人们将迎来首次全国范围免收高速公路通行费的重大节日——中秋国庆假期。近日，交通运输部(以下简称“交通部”)科学研究院专家的一项有关“所有重大节日免费，全国高速公路一年将少收200亿元”的估算再次引起公众关注。

　　对这一说法提出质疑的理由是：这200亿元本来就不应该收。多年来，民众要求清理甚至取消高速公路收费的呼声越来越高，在收费公路改革坚冰难破的大背景下，重大节假日免收高速公路过路费已经是公众“退而求其次”的诉求。

　　事实上，在这一新政策公布之初，不少公众就提出，“为何重大节假日只包括春节、国庆节、劳动节、清明节，应该把元旦和平时的双休日都算进去。”还有一些公众期待，在不久的将来，高速公路完全取消收费。

　　公众期待和政府决策为何总有差距?曾经在今年8月初《国务院关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》公布之后，做出这一估算的交通部科学研究院交通财政与金融研究所常务副所长胡方俊近日接受了中国青年报记者的采访。他认为，面对公众对高速公路应该免费通行一边倒的呼声，应该客观看待，全面分析。

　　不是每条高速公路都盈利

　　据胡方俊介绍，1984年，我国第一条收费高速公路——沪嘉高速建成通车。从此以后，“贷款修路，缴费还贷”开始成为我国公路、特别是高速公路大踏步发展的“制胜法宝”。这项政策的优点颇为鲜明，弥补了改革初期政府财政资金的不足。

　　“从这个意义上来说，如果我国没有收费公路，只用政府财政的钱建设公路，那么我国的高速公路交通网络要落后数十年。”

　　交通部发言人何建中在2012年年初曾提供过一组数据：中国收费公路累计投资总额为3.65万亿元，债务余额为2.32万亿元，资产负债率为64%，这2.32万亿元是必须连本带息归还给投资方的，收取通行费就是为了还这笔钱。

　　据了解，在1990年之后十多年里建成的高速公路，多数属于连接省会城市以及人口超过100万人的中心城市的公路，这些高速公路经过十多年的市场培育期，由于所在地区人口密度高、车流量大，通常能够还本付息，不少在还完贷款后进入稳定的盈利期，形成了一定的“高速公路现金流”。

　　然而，近几年修建的连接中小城市的高速公路，由于车流量小，通常缺乏还本付息能力。目前正在建设或将要建设的高速公路，大多位于收入水平低、人口密度低、车流量低的中西部地区，这些公路大都属于国家战略性路网支撑体系的组成部分。在这种情况下，地方政府的公路建设负债将大幅度增加，还本付息能力将大幅度下降。

　　胡方俊说，近几年来，地方二级公路不断改造提升等级，司乘人员可以有更多选择，新建成的高速公路很多都没有达到投资论证时的预期车流量。同时，“每一条高速公路都需要进行日常维护，长期小修、定期大修，不少客流量大的高速公路还要不断拓宽车道，设备运转费用、公司基本管理费用等都使营运成本增大，投资回收期一般都在15年甚至20年以上，个别高速公路甚至在国家规定的西部地区30年最长收费期内也不能收回投资。”

　　在胡方俊看来，现在一些人有个认识误区，认为许多投资经营高速公路的上市公司的毛利率很高，“判断这类公司是否盈利，应该看它的净资产收益率，而不是毛利率，根据我们的调研，近几年来，深圳高速公路每年的净资产收益率只有7%~8%。”

　　某省交通投资有限公司财务部经理曾经表示，“2004年以前，我们建的高速公路项目，效益确实非常好，毛利率甚至达到90%以上。2004年以后，情况开始变差。从2006年到现在，我们的亏损已经超过100亿元。现在我们通车的17个高速公路项目，只有4个是盈利的。”

　　他算了一笔账：以现在高速公路的建设造价为例，假设一条高速公路造价为1亿元/公里，按照银行贷款的一年期贷款利率6.56%来计算，一年的利息为656万元/公里。假设养护费按照最保守的成本的1.5%来算，为150万元/公里。这样算下来，每公里一年的支出成本为800万元。如果只付利息的话，每天每公里的通行费收入也要在2.2万元以上，才能够覆盖成本。

　　“但是从我们了解到的情况来看，从2008年到2010年3年，在投资经营高速公路的上市公司中，每天每公里通行费收入平均超过2.2万元的只有3家：深圳高速、广东高速和沪杭甬高速。”

　　胡方俊说，实际上，目前国内多条高速公路的管理者的目标仅是希望能够按时“还本付息”。

　　审计署全国地方政府性债务审计报告显示，2010年全国高速公路政府负有担保责任的债务和其他相关债务的借新还旧率达到54.64%，相当多地区的高速公路收费收入已经不足以偿还债务本息，因此，要依靠举借新债来偿还旧债。

　　北京交通大学经济管理学院教授赵坚告诉中国青年报记者，2011年4月，云南省公路开发投资有限公司向债权银行发函，表示“即日起，只付息不还本”。该公司在建设银行、国家开发银行、工商银行等十几家银行贷款余额近千亿元。在违约公函发出后，云南省银监局和各债权银行与云南省政府进行了多次沟通，云南省政府作出了增资、垫款等承诺，并要求企业撤回公函。

　　问题是，下一次还本付息日来临时，云南省政府还有钱垫款吗?云南省政府到哪里去筹资?又如何偿还呢?

　　高速公路收费需要透明化

　　多年来，高速公路超期收费备受公众诟病。《收费公路管理条例》(以下简称《条例》)对“政府还贷公路”与“经营性公路”的收费期限作出了严格限制：对于前者，《条例》规定：“政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年”;“政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费。”对于后者，《条例》则规定：“经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。”

　　胡方俊说，《条例》用年限这一“硬杠杠”规定了收费期限，“但是，全国的政府还贷公路情况千差万别，所处地区经济发展水平、人口密度、车流量都有很大差别，有的不到15年就还清了贷款，有的收了15年通行费还没有还清，怎样办?欠银行的钱谁来还本付息?”

　　在这种情况下，由于《条例》规定了省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款，一些已经还完贷款的高速公路没有停止收费，用收来的通行费补贴那些没有还本付息能力的高速路。

　　《条例》规定：“转让收费公路权益的，应当向社会公布，采用招标投标的方式，公平、公正、公开地选择经营管理者。”但是，一些地方并没有很好地执行该规定。比如，京石高速公路在先后两次转让收费权、经营权的过程中，均未做到这一点。

　　胡方俊认为，经营性公路得到的“合理回报”应该在政府可调控和监管的范围内，公路作为交通基础设施，对其经营只能微利保本，不能成为赚钱工具。

　　很多公众并不是反对高速公路收取通行费，而是觉得一些高速公路变身成为经营性公路，成为赚钱机器，丧失了公路本应具有的公益属性。更重要的是，这一过程不为公众所知，收取的巨额通行费用在哪里?例如，京石高速公路和首都机场高速公路多年来收了多少钱，何时已经还清贷款、还清贷款后收的通行费用到哪里了?在多名人大代表、政协委员多年来的强烈呼吁下，才通过北京市审计局的审计报告被普通公众知晓。

　　“无论是补贴其他公路，还是偿还银行贷款，这个过程应该透明化管理，政府和高速公路管理者都应该给公众一笔明白账。”胡方俊说。

　　高速公路完全免费能否实现

　　高速公路重大节假日免费了，何时能完全免费?

　　深圳高速公路股份有限公司相关人士说，高速公路的运营模式，是将市场规律、法律体系和监督监管综合起来考虑的。如果在全国范围内实施免费，尤其是对企业运营的高速公路来说，不大现实。

　　胡方俊认为，如果地方政府财力充足，如东南沿海地区的发达城市，在基础设施已经相当完善的情况下，仍有余力，推行高速公路完全免费并非不可能。

　　从长远来看，应当逐步建立公共财政框架下的公路投融资体制，分类调整公路的融资结构，普通公路主要通过公共财政来融资建设，高速公路应该提高发行债券等直接融资的比重，避免对信贷资金的过度依赖，并规范和引导社会资金投入。

　　赵坚认为，要清理收费公路和避免地方政府的债务危机，首先要停止高速公路建设大跃进。

　　赵坚说，在已经出现还本付息严重困难的情况下，云南高速公路建设还在准备实现新的大跃进。“十一五”期间，云南省交通基础设施累计完成投资2042亿元，高速公路里程达到2630公里，居西部地区第一。2012年8月《昆明日报》报道说，云南交通在“十二五”期间将有大突破，高速公路通车里程达1万公里，规划完成建设投资5000亿元。

　　那么，建设资金从哪里来?新建高速公路上会有多少车流?通行费收入能否还本付息?这些问题是否应当一起考虑呢?

　　他建议，“十二五”时期中国每年新增的高速公路里程不能超过1000公里，最多不能超过2000公里，而不是目前交通运输部规划的每年6000公里。公路交通建设要进行结构调整，量力而行。即使这样，也要经过相当长的时期，等大部分收费公路完成还本付息后，高速公路逐渐免费才有可能。(记者 王亦君 )