成都,简称蓉,四川省省会、副省级城市,是我国西部地区重要的经济中心、科技中心、文创中心对外交往中心和综合交通枢纽,也是新晋国家中心城市(参见国家发展改革委、住房和城乡建设部联合印发《成渝城市群发展规划》) 。成都市2015年年末常住人口1465.8万人(参见成都市统计局《2015年成都市国民经济和社会发展统计公报》) ,属于特大城市(参见国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》) 。
成都市近些年一直致力于高新区、天府新区等新区建设,城市发展扩张速度较快,人口净流入趋势明显,是一座生机勃勃的西部中心城市。成都也是我国互联网+交通十分发达的城市。而根据《中国智能出行2015大数据报告》,成都人均智能出行次数全国第一。
2016年7月28日,交通运输部等七部委办发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。根据交通运输部的统一安排,地方各城市将在2016年11月1日之前出台地方相关实施细则。
2016年10月14日,成都市成都市交通运输委员会公布《关于深化改革推进我市出租汽车行业健康发展的实施意见(征求意见稿)》和《成都市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则(征求意见稿)》(以下简称“成都网约车新政”)。
“成都网约车新政”公布以来,因其对网约车车辆准入、驾驶员准入等方面行政限制较少,对网约车与出租车融合监管有较为明显的创新而受到各界广泛称赞。
“成都网约车新政”饱受赞誉的深层次原因在于成都网约车新政(以下简称“成都模式”)所体现出来的成都城市治理智慧正在被越来越多的民众所认可,其所体现出来的成都市政府勇于适应社会经济发展的决心和行动力,正在显著提升成都城市竞争力。
“成都模式”中体现出来的成都城市治理智慧将焕发出令人震惊的城市发展助推力,成为成都在世界级城市竞争中的关键筹码。
一、“成都模式”中的城市治理智慧
从“成都网约车新政”当前公布的具体内容看,成都网约车新政所体现出来的城市治理智慧主要体现在“五个尊重、一个融合”:
(一)尊重市场在资源配置中的决定性作用(尊重市场)
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用”。成都网约车新政的具体内容,就是尊重市场在资源配置中决定性作用的具体体现。
《成都市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则(征求意见稿)》第三条规定:“网约车运价实行市场调节价”,就是尊重市场在资源配置中起决定性作用的具体体现。
众所周知,网约车行业不享受国家一分钱财政补贴,国家也没有任何一部法律法规维护网约车现有企业的垄断地位,因此网约车行业是一个自负盈亏、充分竞争的行业。在宏观上任何资本都可以投资网约车行业,在微观上网约车企业或驾驶员都是用私有财产开展经营活动。在这种情况下,网约车价格应当由市场完全决定、随行就市。
尽管网约车价格实行市场调节价会导致在特定时段和特定地区(高峰时期、拥堵地区)网约车价格偏高,但这恰恰是市场价格规律的正常体现。正是因为在特定时段和特定地区网约车价格高企,才使得更多的私家车网约车车主愿意在特定时段和特定地区从事客运出行服务,使得群众“打车难”困境得以极大缓解。价格“随行就市”是网约车行业缓解“打车难”的秘诀,也是市场经济资源配置缓解供需失衡的秘诀,成都市明确网约车实行市场调节价,就是尊重市场经济的绝佳体现。
(二)消费者本位(尊重消费者)
消费者是广大人民群众最普遍的经济身份,尊重消费者就是尊重最广大人民群众的切身经济利益。尊重消费者有宏观和微观两个层面。在宏观层面,尊重消费者就是铸造有利于消费者的产业竞争格局,构建生产者和服务者围绕消费者充分公平竞争的局面,真正赋予消费者决定生产者和服务者经济盈亏的权利。在微观层面,尊重消费者主要体现为切实保护消费者各项具体人身权、选择权和财产权。
成都网约车新政对于网约车车辆和驾驶员准入门槛设置得比较宽松,不限制网约车车辆轴距、车龄,不要求网约车驾驶员必须具备本地户籍、必须以自有车辆登记从事网约车活动、必须具备本地驾照。
这些措施,从宏观上有利于构建网约车与其他城市客运出行方式的充分竞争关系,使得消费者在这种各类城市出行方式竞争中实现利益最大化。在微观层面则确保消费者的选择权,使得消费者能够选择更有性价比的网约车服务出行。
(三)努力创造环境友好的监管政策(尊重环境)
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中指出,“要加快建设资源节约型、环境友好型社会”,形成政府、企业、公众共治的环境治理体系,实现环境质量总体改善。
当前,我国环境污染问题的重要方面是大气污染问题,其中汽车尾气污染是大气污染的重要污染源。尽管汽车文明是现代文明不可或缺的一部分,但政府相关监管措施还是要努力促使汽车工业生产更加环保的汽车、促使人民群众乘坐更加具有环境友好性的车辆出行。
《成都市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则(征求意见稿)》第九条将网约车车辆准入要求界定为“车辆排气量不小于1.6L或1.4T”,并且规定“鼓励使用新能源汽车”,就是环境友好型监管政策的体现。
根据我国现行政策,1.6L以下车辆享受车辆购置税减半收取,就是因为1.6L排量相较于2.0L甚至以上车型更具有环境友好性。而1.4T则属于运用新技术实现更加具有资源节约性和环境友好性的车型。成都网约车新政将网约车车辆排放下限设置在1.6L或1.4T,体现了成都当前网约车监管政策的环境友好性。
(四)顺应科技进步与创新(尊重科技)
邓小平同志曾经指出“科学技术是第一生产力”,精准地揭示了科学技术在经济发展和社会进步中的重要作用。尊重科技、主动促进和适应科学技术的发展,是中国特色社会主义的显著特征之一,也是现代公共治理的重要特征。
成都网约车新政对网约车行业行政干预较少,体现了成都市对于网约车这一新技术的尊重和理解。
网约车是运用互联网技术对城市客运出行车辆进行全新管理的网络新经济模式,是互联网+交通的重要体现。借助互联网,网约车行业可以实现对车辆和驾驶员更加有效的管理,建立在针对传统出租车行业的监管方式不能生搬硬套地装在网约车行业之上(比如必须加装计价器、必须进行特定涂装等)。
针对网约车行业制定符合网约车的监管措施,本质上就是对科学技术进步是适应与尊重。
(五)坚守法律底线(尊重法治)
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出,依法治国,是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。全面推进依法治国,对于具体工作的要求,首先就是要坚守法律底线,使得各项工作至少做到不违法。
《中华人民共和国价格法》第十八条规定,下列商品和服务价格,政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价:与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格;资源稀缺的少数商品价格;自然垄断经营的商品价格;重要的公用事业价格;重要的公益性服务价格。
网约车行业所提供的服务不属于上述任何一类,成都市网约车新政明确网约车价格实行市场定价是对《价格法》的尊重;《中华人民共和国就业促进法》第三条、第八条规定,“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。用人单位依法享有自主用人的权利。”成都网约车新政没有将网约车司机限于本地户籍是对《就业促进法》的尊重。
(六)巡游出租车与网约车融合监管(促进新旧业态融合)
“革命性创新企业”的出现,一方面极大地加速了相关行业的转型升级、惠及广大消费者,但另一方面也会与传统业态从业人员发生矛盾,如何协调好新旧业态的关系,也是政府监管的一大课题。
在这个问题上,成都市政府没有采取简单粗暴地限制新业态发展以保护传统业态的做法,而是创造性地设计出一套新旧业态融合监管的策略,努力促进旧业态向新业态过度。
比如,成都市网约车新政规定传统巡游出租车车辆和从业人员符合网约车平台公司相关要求的,可以直接进入网约车行业。巡游出租车从事网约车活动的,适用针对网约车的监管规定。最近五年内因为巡游出租车从业被吊销从业资格的,也不能开网约车。这就将巡游出租车与网约车监管打通,有利于巡游出租车从业人员部分地向网约车迁移,也就缓解了巡游出租车与网约车的矛盾。实际上,网约车与巡游出租车行业的矛盾,并非两个行业普通从业人员的矛盾,方便巡游出租车司机转行网约车,是一个很好的监管创新措施。
综上所述,“成都模式”呈现出的成都城市治理智慧,充分体现了成都在有关部门对于市场经济规律、科学技术规律、法治国家规律等的深刻认知。“成都模式”中所体现的智慧,不仅适用于网约车领域,也适用于其他城市治理领域。
二、“成都模式”的核心是政府勇于适应社会经济发展
“当前唯一的不变就是一切都在变化”,“尊重市场、尊重消费者、尊重环境、尊重科技、尊重法治”这“五个尊重”不仅仅是一种认识,而且是政府勇于适应社会经济发展的决心和行动力。
静态地谈“尊重”并不困难,但是市场是发展的,消费者意愿是发展的,科学技术是发展的,人们对于自然环境和法律的认识也是在发展的,在这种情况下,要实现“五个尊重”,政府就必须具有勇于适应社会经济发展的决心,而不是强令社会经济发展产生的新事物、新业态适应自己传统的管理方式。
传统政府监管基于监管技术的局限性,非常依赖市场准入门槛的设置,一般要通过对市场准入设定比较高的门槛,限制进入市场从事生产经营的市场主体的数量,也就有效控制住监管对象的“野蛮增长”。这种监管思维,有利于政府监管但不利于消费者。限制市场主体数量,实际上就是限制了消费者的选择。
互联网+的出现,使得大众创业、万众创新成为可能。越来越多的私家车车主可以通过互联网平台向市民提供城市客运出行服务,这一方面为市民出行提供极大便利,另一方面也给政府监管提出极大挑战。
在网约车比较发达的城市,活跃的网约车驾驶员数量已经和现有出租车司机数量相当,如果算上兼职从业人员,则数倍于现有出租车司机数量。政府运管部门在互联网时代忽然面对监管对象的“井喷”,一时手忙脚乱、试图努力控制监管对象数量的心态是可以理解的。但是,成都网约车新政对网约车车辆和驾驶员采取较为宽松的政策表明,政府相关监管部门决心把压力留给自己,不去严厉控制监管对象数量,而是力图通过提升事中事后监管能力来解决问题。这种做法既保障了人民群众对多样化和有性价比出行的丰富选择,也有力地促进了社会整体福利的提升,是政府勇于适应社会经济发展的体现。
纵观历史,新技术的出现、革命性创新企业的涌现,总是给政府监管造成极大困难。但是千难万难,不能通过扼杀创新、扼杀新技术、扼杀消费者多样化选择的手段来缓解眼前的监管困难。政府要勇于自我革新、适应社会经济发展,而不能强令社会经济发展新事物、新业态适应自己既有的管理习惯和做法。
“成都模式”不仅停留在认知层面,而且付诸行动体现在立法层面,就是对上述理念的勇敢实践。
三、“成都模式”将助力成都打赢城市发展争夺赛
成都作为新晋的国家中心城市,仍旧面临与我国东南沿海中心城市和世界大都市之间的激烈竞争,仍旧面临努力吸引投资、引进人才和促进社会经济跨越式发展的压力。
放眼世界,资本和人才都不稀缺,稀缺的是“人尽其才、物尽其利”的监管环境,稀缺的是“尊重市场、尊重消费者、尊重环境、尊重科技、尊重法治”的理念和促进新旧业态融合的智慧,以及将这种理念和智慧付诸行动的决心和能力。在这场城市发展大赛中,“成都模式”如果持之以恒,将成为成都市在众多国家中心城市和世界大都市中脱颖而出的最关键因素。
当前,世界经济正处于互联网大潮冲击下的转型升级阶段,大量基于互联网技术的“革命性创新”公司涌现(Uber、Airbnb、Netflix),在世界各地都引发大量争议。
一些世界老牌城市对互联网新经济采取不友好的态度,比如西欧一些城市(不包括英国)对谷歌和Uber采取严厉监管政策,导致西欧(不包括英国)的互联网经济活力已经明显落后于美国和中国,世界十大互联网企业没有一家欧洲企业入围。一些地区对互联网经济采取宽容政策,比如美国西部加州很多城市对互联网创新采取包容政策,使得加州在互联网大潮中一举成为美国经济重地,其GDP超2.4万亿美元(2015年),在美国全国GDP总量中份额超过十分之一,甚至超越近代以来老牌经济发达国家法国。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》将“网络强国战略”列为“十三五”期间中国实现伟大复兴的重要战略,就是瞄准当前互联网经济时代世界各国、各地对互联网经济的政策差异导致的跨越式发展机会,努力使中国把握机会在互联网产业方面弯道超车。成都也应当与国家发展战略同步,瞄准机会弯道超车。
近代以来,成都市发展的最大瓶颈是地处西部盆地、交通不便,尤其是缺少出海口,使得成都很难成为大宗商品和加工贸易的集散地。但是随着现代交通事业的发展,这种瓶颈正在逐渐得以填平。更关键的是,互联网时代的城市竞争,逐渐从对物流中枢的争夺转向信息流中枢的争夺,而信息是可以轻而易举地跨越千山万水的。
比如杭州在贸易中心建设方面蒸蒸日上,但杭州却不是我国主要港口,其贸易中心主要体现为互联网贸易信息中心;贵阳在大数据产业方面风生水起,数据的在线传输弥补了贵阳在物流交通方面的劣势。由此可见,当今城市发展竞赛正逐渐从争夺物流中心地位,转移到对信息流中心的争夺。
二十一世纪,谁掌握了信息,谁就掌握了人类社会最宝贵的资源和财富。
信息流中心关键要吸引能够分析和处理信息的人才,而人才最青睐尊重法治、尊重环境、尊重消费者的监管环境;信息流中心需要吸引大量投资,而投资者最青睐尊重市场、尊重消费者、尊重科技的政府。人与资本结合,关键要“尊重市场、尊重消费者、尊重环境、尊重科技、尊重法治”。
成都网约车新政的具体内容表明,在“尊重市场、尊重消费者、尊重环境、尊重科技、尊重法治”方面,成都已经有一个很好的起点,下一步就是将“成都模式”更加深入、更加持久和有行动力地加以贯彻。
根据截至2016年10月底的一份统计数据表明,成都市活跃的优步(Uber)司机有77万人,注册用户350万人,订单量超过纽约,成为当时优步(Uber)全球订单量第一大城市,拼车量和拼车成功率也是全球第一。优步顺风车(uberCOMMUTE)也是在成都首先上线,之后登陆美国芝加哥、西雅图等城市。这些是成都的骄傲,也是中国的骄傲。
如果成都持之以恒坚持并且切实落实“尊重市场、尊重消费者、尊重环境、尊重科技、尊重法治”,这种“全球第一”、“世界首发”的新闻中肯定会越来越多的出现成都的身影,“成都模式”必将助力成都打赢城市发展争夺赛,不仅成为中国国家中心城市,也会成为世界大都市中的璀璨明珠!
本报告由封面智库特约顾问张效羽执笔,在撰写过程中得到了中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍副教授,全国政协委员、四川省律师协会监事长施杰高级律师,四川省社会科学院杨柳研究员、四川大学公共管理学院副院长夏志强教授、西南财经大学经济学院刘璐副教授、西南交通大学交通运输与物流学院左大杰副教授、西南交通大学交通运输与物流学院杨鸿泰博士等专家的协助,在此一并致谢。
